Zarządanie systemem

 Mówiąc o modelach zarządzania należy wskazać na trzy płaszczyzny zarządzania nowym systemem. Pierwsza – obejmuje decyzję o zarządzaniu systemem przez samą gminę, czy też powierzeniu tego zadania innej gminie lub Związkowi Międzygminnemu. Druga – dotyczy zarządzania systemem w ramach gminy, ale nie urzędu, czyli obejmuje decyzję o zarządzaniu systemem poprzez powierzenie tego zadania wyodrębnionej jednostce (model krakowski). Trzecia – dotyczy zarządzania systemem w ramach urzędu i wymaga ustalenia i przypisania poszczególnych obowiązków poszczególnym komórkom organizacyjnym urzędu.

 

Opisując pierwszy model zarządzania systemem poprzez powierzenie zadań innej gminie lub związkowi prawo takie wynika nie tylko z samej  ustawy o samorządzie gminnym (art. 64 – 73a), ale także z przepisów ustawy o czystości (art. 3 ust. 2a).

 

Przekazanie zadań związkowi

Zgodnie bowiem z treścią art. 64 ust. _@POCZ@__@KON@_1 ustawy o samorządzie gminnym w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne. _@POCZ@__@KON@_Uchwały o utworzeniu związku podejmują rady zainteresowanych gmin, _@POCZ@__@KON@_a prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku. Jak stanowi _@POCZ@__@KON@_art. 65 ww. ustawy _@POCZ@__@KON@_związek wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność oraz _@POCZ@__@KON@_posiada osobowość prawną.

 

A art. 67 określa, co powinien zawierać statut związku.

 

Już z treści ww. przepisów wynika, że organy związku wykonują dotychczasowe zadania organów gminy i przejmują ich kompetencje. Stąd wydaje się zbędny ww. przepis art. 3 ust. 2a ustawy o czystości, stanowiący, że w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w ust. 2, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku.

 

Wiele gmin zamierza/ło przekazać swoje zadania w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach, bądź też jedynie niektóre zadania z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi na rzecz innego podmiotu: innej gminy, albo związku międzygminnego. W art. 3 ustawy o czystości wprowadzono kilka nowych zadań w stosunku do zadań określonych w ustawie przed nowelizacją. Mimo to, należy przyjąć, iż zadania zawarte w art. 3 ustawy nie wyczerpują wszystkich obowiązków gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach, a także w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi. Dlatego też uzasadnionym byłoby powołanie związku dla realizacji wszystkich zadań z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a nie tylko dla niektórych zadań.

 

Tym bardziej, iż ustawa w znacznym stopniu uniemożliwia przekazanie zadań tylko w części. Wiele uchwał, w tym tak istotny akt jak regulamin, dotyczy zadań obejmujących nie tylko gospodarkę odpadami, ale także i innych zadań związanych z utrzymaniem czystości i porządku w gminach. W przypadku powierzenia tylko części zadań okaże się, iż niemożliwa jest ich częściowa realizacja; tak jak w części nie da się uchwalić regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach, a jest to jeden z podstawowych dokumentów z zakresu realizacji zasad gospodarki odpadami komunalnymi. Wydaje się zatem, że dla realizacji zadań przez związek, to związek powinien przejąć obowiązek uchwalania regulaminu, tak jak pozostałych uchwał „śmieciowych”. Wydaje się, że błędem organizacyjnym jest nie przejmowanie tego zadania.

 

Kolejne wątpliwości dotyczą podejmowania aktów prawa miejscowego przez organy związku. Jest to bowiem sprzeczne z literalnym brzmieniem Konstytucji, która daje takie uprawnienie tylko organom jednostek samorządu terytorialnego. W literaturze jednak oraz w orzecznictwie dopuszcza się uchwalanie aktów prawa miejscowego przez organy stanowiące związków międzygminnych (Chmielnicki Paweł, glosa, Prz.Leg.2004.4.141, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 grudnia 2003 r., II SA/Kr 998/03. LEX Teza nr 1, 86056/1: Ustawodawca konstytucyjny wyraźnie rozgranicza pojęcie "jednostek samorządu terytorialnego", którym posługuje się np. w art. 164, od "samorządu terytorialnego" i "organów samorządu terytorialnego". Związki i stowarzyszenia samorządowe nie są jednostkami samorządu terytorialnego. Trzeba wobec tego założyć, iż używając, na gruncie art. 94, pojęcia "organ samorządu terytorialnego", celowo nie posłużył się zwrotem "organ jednostki samorządu terytorialnego", a więc chciał rozszerzyć kompetencje prawotwórcze do stanowienia aktów prawa miejscowego poza gminę, powiat i województwo.).

 

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 lipca 2006 r. (II SA/Go 247/06) sąd stwierdził, że związek międzygminny staje się podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do realizacji przekazanych mu zadań, a równocześnie gmina traci uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim wykonuje je związek. Jedynym organem uprawnionym do uchwalenia regulaminu zbiorowego dostarczania wody i zbiorowego odprowadzania ścieków na obszarze związku jest zgromadzenie związku (Dz. Urz. Lubus 2006/62/1418, Lex 322183).

 

Z praktycznego punktu widzenia zatem wydaje się, że właściwym rozwiązaniem byłoby przekazanie związkowi wszystkich zadań związanych z gospodarką odpadami, w tym również w zakresie uchwalania regulaminu. W innym przypadku każda gmina, uchwalając inny regulamin, ustali inne obowiązki właścicieli nieruchomości, co będzie miało wpływ na treść umów, ale także i na uchwałę z art. 6r ust. 3 ustawy o czystości. Ta uchwała jednak nie może różnicować sytuacji właścicieli nieruchomości z terenu całego związku, a zatem musi odpowiadać treści regulaminu.

 

Warto zastanowić się także, czy powierzenie realizacji zadań określonych w ustawie o czystości jest dobrym rozwiązaniem, czy też zależy od tego jakiego rodzaju jest gmina (wiejska, miejska, czy mieszana), oraz czy dotyczy wszystkich zadań określonych ww. ustawą.

 

Na podniesione wyżej pytania należy udzielić następujących odpowiedzi. Wydaje się, że gminy powinny łączyć się w związku tylko w sytuacji, gdy odpowiadają charakterem i specyfiką, czyli konkretnie najlepszym rozwiązaniem byłoby połączenie gmin wiejskich o podobnym zagęszczeniu i liczbie ludności i charakterystyce zabudowy. Tylko wtedy stworzony zostanie jeden silny podmiot (mogący ustalić warunki przetargowe, skłaniające większą ilość  wykonawców do udziału w przetargu, a zarazem zwiększając konkurencyjność), co umożliwi uzyskanie najtańszej oferty na odbieranie odpadów. Z drugiej jednak strony, powstanie jednego silnego podmiotu eliminuje z przetargu (chyba że związek zostanie podzielony na sektory) małych wykonawców, czyli de facto może ograniczać konkurencyjność, i w efekcie powodować wyższe koszty odbierania odpadów.

 

Istotnym jest jednak, żeby nie łączyć się z gminami, których charakter jest zróżnicowany. W mieście bowiem oraz w gminie miejsko – wiejskiej koszty odbierania odpadów mogą być w rzeczywistości znacznie inne (wyższe lub niższe), niż w sąsiadującej z nią gminie wiejskiej. Na terenach wiejski gros odpadów bowiem podlega odzyskowi w miejscu ich wytworzenia (dotyczyć to może w szczególności odpadów biodegradowalnych), gdy tymczasem w mieście odpady takie musiałyby podlegać drogiemu odbieraniu i transporcie. Wrzucenie zatem różnych kosztów „do jednego worka” powodować będzie również ustalenie jednej stawki opłaty w stosunku do wszystkich właścicieli. W związku składającym  się z gmin mieszanych dochodzić będzie zatem do łamania podstawowej zasady „zanieczyszczający płaci”.

 

Oczywiście, tworząc związek należy mieć również na względzie fakt pozostawania w tym samym regionie, czyli korzystania z tych samych RIPOKów (regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych).

 

Wydaje się, że na tej samej zasadzie (co związki międzygminne) działałyby gminy, przejmujące zadania od pozostałych gminy w trybie art. 74 ustawy o samorządzie gminnym, a więc na podstawie porozumień międzygminnych (_@POCZ@__@KON@_Art. 74. _@POCZ@__@KON@_1. Gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. 2. Gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania.).

 

_@POCZ@__@KON@_

Interesującym rozwiązaniem jest również powierzenie przez gminę zadań związanych z wdrożeniem i zarządzaniem systemem wyodrębnionej jednostce organizacyjnej (jednostce budżetowej lub spółce). Dyskusyjnym wydaje się powierzenie wykonywania wszystkich zadań takiemu podmiotowi. W szczególności nieuzasadnionym byłoby powierzenie przygotowywania projektów uchwał wymaganych dla wdrożenia systemu takim właśnie podmiotom. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym _@POCZ@__@KON@_do zadań wójta należy w szczególności _@POCZ@__@KON@_przygotowywanie projektów uchwał rady gminy. Wydaje się jednak, że nie tylko z powodu literalnego brzmienia przepisów, ale ze względu na funkcję uchwał jakie mają zostać podjęte aby został wdrożony system zasadnym jest, aby ich projekty były przygotowywane w urzędzie – aparacie pomocniczym Wójta (art. 33 ust. _@POCZ@__@KON@_1 ustawy o samorządzie gminnym: Wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy.), a także w praktyce aparacie pomocniczym również rady gminy (biuro obsługi rady, działające w formie wydziału lub indywidualnego stanowiska).

 

Tylko wtedy zapewniony zostanie najlepszy przepływ informacji pomiędzy wójtem (projektodawcą aktu), a radą (uchwałodawcą aktu). Należy bowiem wskazać na delikatne aspekty, jakie należy brać pod uwagę podejmując obligatoryjne uchwały. Według np. art. 10 ust. 1 ww. ustawy rady gmin były obowiązane podjąć, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie nowelizacji ustawy o czystości (czyli do 1 stycznia 2013 r.), uchwały, o których mowa w art. 6k ust. 1, art. 6l, art. 6n ust. 1 i art. 6r ust. 3 tej ustawy.

 

Rady gmin miały zatem obowiązek podjąć uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty, a także stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności, ponadto uchwałę w sprawie terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a także uchwałę w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości oraz uchwałę w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności ilość odpadów komunalnych odbieranych od właściciela nieruchomości, częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

 

Tą ostatnią uchwałę – ze względu na jej przedmiot – nazwać można „małym regulaminem”. Ponadto, należało znowelizować treść regulaminu utrzymania czystości  i porządku w gminach. Nadto, jeśli gmina ustaliłaby, że w zamian za opłatę nie odbiera wszystkich odpadów, miała obowiązek uchwalić akt z art. 6r ust. 4 omawianej ustawy, określając ceny za dodatkowe usługi, nie objęte opłatą (czyli np. odbieranie dodatkowej liczby albo dodatkowych rodzajów odpadów). Wielkiej zatem rozwagi wymaga, czy przejąć także odbieranie odpadów od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, czy przejąć odbieranie wszystkich odpadó1) w zamian za opłatę, czy ustalić, że bezpośrednio z nieruchomości odbierane są tylko niektóre odpady, czy może wszystkie, czy może tylko zmieszane, a segregowane przyjmuje się w punkcie selektywnej zbiórki odpadów. Te decyzje mają wpływ na koszty , a więc powinny być znane wójtowi, aby mógł przekonać radę do stosownych decyzji.

 

Dyskusyjnym pod względem prawnym jest również powierzenie zadań organu podatkowego (czyli naliczanie opłat i ich pobieranie) gminnej jednostce organizacyjnej. Wprawdzie ustawa o samorządzie gminnym dopuszcza takie rozwiązanie (art. 39 ust. 4 ustawy: Do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1.; Art. 9: _@POCZ@_ _@KON@_W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi.).

 

Oznaczałoby to, że upoważnić można nawet zarząd spółki prawa handlowego. Zgodnie jednak z ordynacją podatkową, znajdującą zastosowanie w sprawie opłaty „śmieciowej” organ podatkowy może upoważnić funkcjonariusza celnego lub pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu i w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń (Art. 143. _@POCZ@__@KON@_§ 1.), co mogłoby oznaczać, że niedopuszczalnym jest w sprawach podatkowych zastosowanie ww. art. 39 ust. 4. W związku z tym można podnieść, iż przepis art. 143 ordynacji podatkowej, jako przepis szczególny wyłącza stosowanie ww. 39 ust. 4. Sprawa obecnie nie znalazła jeszcze finału w Sądzie Administracyjnym.

 

Wydaje się zatem, że wdrożenie systemu przez gminę najlepiej rozegrać samodzielnie – wtedy też wszelkie problemy natury organizacyjnej i zarządzania wdrożeniem tego systemu rozwiązywane są w ramach urzędu. Na najniższej płaszczyźnie zarządzania systemem jest zatem urząd i odpowiednio dokonany podział ról i kompetencji poszczególnych komórek w ramach tej jednostki.

 

Powstaje zatem pytanie, w jaki sposób najlepiej podzielić zadania  gminy  z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi w ramach takiego urzędu.

Powrót do góry