Kontrola i nadzór - zasady ogólne

Zgodnie z art. 3 znowelizowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( z uwzględnieniem zmian ze stycznia 2013 r.) utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. W ramach tych zadań gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania. 

 

Wyżej wymienione zadania dzielą się one na dwie gałęzie.Pierwsza z nich ma charakter organizatorski a są to m.in.:

 

1)      tworzenie  warunków do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy lub zapewnienie wykonania tych prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych;

2)      budowa, utrzymanie i eksploatacja własnych lub wspólnych z innymi gminami regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych oraz stacji zlewnych, w przypadku gdy podłączenie wszystkich nieruchomości do sieci kanalizacyjnej jest niemożliwe lub powoduje nadmierne koszty. Ponadto gminy powinny zapewnić funkcjonowanie  instalacji i urządzeń do zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych lub ich części oraz szaletów publicznych;

3)      objęcie wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi;

4)        ustanawianie selektywnego zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji;

5)      tworzenie punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób zapewniający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, w tym wskazują miejsca, w których mogą być prowadzone zbiórki zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego pochodzącego z gospodarstw domowych;

6)      zapewnienie osiągnięcia odpowiednich poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania;

7)      prowadzenie  działań informacyjnych i edukacyjnych w zakresie prawidłowego gospodarowania odpadami komunalnymi, w szczególności w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych;

8)      analiza stanu gospodarki odpadami komunalnymi, w celu weryfikacji możliwości technicznych i organizacyjnych gminy w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi.

 

W zakresie ww. działań to gmina stanowi podmiot, który będzie podany kontroli w zakresie spełnienia nałożonych na nią obowiązków.

 

Obok wskazano w ustawie drugą gałąź, który posiada odmienny charakter. Stanowi ona bowiem ogólną normę zadaniową a wręcz kompetencyjną dla gminy. Jest nim art. 3 ust. 1 pkt 4, który stanowi, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności nadzorują gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym realizację zadań powierzonych podmiotom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Ten przepis jest na tyle istotny, że powinien stanowić nie odrębny punkt a odrębny ustęp znowelizowanej ustawy.

 

Nadzór

Warto wskazać, że pod pojęciem nadzoru nauka prawa administracyjnego rozumie taki rodzaj zależności między dwoma podmiotami, lub jednym podmiotem a kilkoma podmiotami w ramach której podmiot nadzorujący posiada:

a) prawo kontroli podmiotu nadzorowanego

b) podejmowania władczych czynności w celu wymuszenia określonego działania  (zgodnego z prawem, lub dodatkowo np. z określonymi celami – jeżeli prawo tak stanowi).

 

Do powstania relacji zależności oraz możliwość sprawowania nadzoru nie jest konieczne, by pomiędzy danymi podmiotami istniała więź organizacyjna. Funkcja nadzoru jest w tym przypadku niezależna od stosunku podległości. Ponadto zakres stosowanego nadzoru tj. możliwe środki nadzoru, powinny być określone prawem. W szczególności jeżeli dotyczą one podmiotów względnie niezależnych i autonomicznych.

 

Ten zbyt długi wywód o charakterze teoretyczno-doktrynalnym był konieczny, ponieważ w sytuacjach lub w ustawie  o utrzymaniu czystości i porządku w toku sprawowania nadzoru nad już wdrożonym systemem, ta niepozorna treść art. 3 ust. 1 pkt 4 może okazać się ważnym punktem zakotwiczenia.  Oczywiście dalsze przepisy ustawy doprecyzowują sytuację oraz mechanizmy dokonywania owego nadzoru przez gminę, lecz w praktyce z pewnością zdarzą się takie sytuację w których te narzędzia nie będą mogły mieć zastosowania. W takim przepadku niepozostanie gminie nic innego, niż odwołać się do ww. treści art. 3 ust. 1 pkt 4 i ogólnej zawartego w nim pojęcia nadzoru.  Drugim istotnym elementem ww. przepisu jest definicja gospodarowania odpadami.  Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawiera definicji ani pojęcia „gospodarowanie odpadami”.

 

Wobec tego należy zastosować art. 1a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej ustawa), który w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie odsyła do stosowania przepisów ustawy o odpadach i przywołać treść tego aktu. Nowa ustawa o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. (Dz. U. z 2013 r. poz.21) posługuje się bowiem pojęciem  „gospodarowanie odpadami”.  W jej art. 3 ust. 1 pkt 2 wskazano zaś, że  rozumie się przez to zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami.

 

Tego rodzaju sprzężenie pojęć, choć z punktu widzenia poprawnej techniki legislacyjnej wątpliwe, dodatkowo wzmacnia pozycję gminy w ramach systemu gospodarki odpadami komunalnymi i wskazuje zakres funkcji nadzorczej.  

 

Oddzielnym przepisem dotyczącym kompetencji gminy na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest art. 9u , który zawiera ogólną a zarazem bardzo istotną treść. Stanowi on bowiem że wójt, sprawuje kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów ustawy. Przy jej dokonywaniu korzysta zaś z przepisów art. 379 i art. 380 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, z późn. zm.). Co więcej wójt (art. 9v) może wystąpić z wnioskiem do właściwego miejscowo komendanta Policji o pomoc, jeżeli jest to niezbędne do przeprowadzenia czynności kontrolnych.

 

Jak wskazuje Wojciech Radecki „Według ustaleń doktryny prawa administracyjnego, kategoria kontroli oznacza funkcję, której treść obejmuje:

- obserwowanie i rozpoznawanie danej działalności lub stanu, czyli ustalanie ich rzeczywistego obrazu w określonym miejscu i czasie,

- dokonywanie oceny tej działalności lub stanu poprzez konfrontację faktycznego (rzeczywistego) ich obrazu z odnoszącymi się do nich - jako całości, jak również do ich poszczególnych fragmentów - założeniami wyjściowymi (znajdującymi wyraz w przyjętych celach, standardach, parametrach itd.); ocena ta ma prowadzić do stwierdzenia prawidłowości bądź nieprawidłowości określonych działań lub stanów,

- stawianie diagnozy przyczyn ewentualnych nieprawidłowości, mającej możliwie szeroki zasięg, w tym uwzględniającej przedmiotowe i personalne aspekty przyczyn wystąpienia stwierdzonych nieprawidłowości,

- formułowanie wniosków co do tej działalności lub stanu w przyszłości, mających na celu przeciwdziałanie powstawaniu nieprawidłowości.

Z kontrolą może łączyć się nadzór. Nie budzi wątpliwości, że w systemie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest nie tylko organem kontroli, lecz także organem nadzoru, skoro cofnięcie zezwolenia lub wykreślenie z rejestru to typowe środki nadzorcze, a nie tylko kontrolne (W. Radecki, Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Komentarz wyd. ABC 2012 r.).

 

Poszczególne elementy „nadzoru”

Ustawa wskazje jeszcze inne elementu nadzoru i odwołuje się przy tym do wielu innych aktów. Odwołania te w większości wskazują  tryby postępowania w przypadku wystąpienia określonych okoliczności.

 

Egzekucja

Przykładowo ustawa wskazuje, że wykonywanie decyzji wydanych na gruncie ustawy podlega egzekucji w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, z późn. zm.6)).

 

Dotyczy to m.in. art. 5 ust. 7 który wskazuje w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku.

W  przywołane ust. 1-4 obowiązki to:

1.      wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi;

2.      przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych;

3.      zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie;

4.      gromadzenie nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych;

5.      pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi;

6.      uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych;

7.      Uprzątnięcie i pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z wydzielonych krawężnikiem lub oznakowaniem poziomym torowisk pojazdów szynowych, znajdujących się na terenie gminy, należy do obowiązków przedsiębiorców użytkujących te torowiska.

8.       zbieranie i pozbywanie się odpadów zgromadzonych w pojemnikach do tego przeznaczonych i utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym;

9.      pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej;

10.  uprzątnięcie i pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, jeżeli zarząd drogi pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku.

11.  realizacja innych obowiązków określonych w regulaminie.

 

Decyzje w sprawie opłat

Innym przepisem wskazującym elementy nadzoru nad system gospodarki odpadami komunalnymi przewiduje art. 7 ustawy, który wskazuje że do opłat stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.), z wyłączeniem art. 67, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta.

 

Artykuł 7 precyzuje że, wójt wydaje z urzędu decyzję, w przypadku właścicieli nieruchomości,  o którzy nie zawarli umów odbieranie odpadów komunalnych lub opróżnianie zbiorników bezodpływowych w której ustala:

1)    obowiązek uiszczania opłat za odbieranie odpadów komunalnych lub opróżnianie zbiorników bezodpływowych;

2)    wysokość opłat wyliczonych z zastosowaniem stawek,

3)    terminy uiszczania opłat;

4)    sposób i terminy udostępniania pojemników lub zbiorników w celu ich opróżnienia.

Decyzji, nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności i wydawana jest na 1 rok.   Decyzja ta  ulega przedłużeniu w drodze decyzji wydawanej z urzędu, na kolejny okres, jeżeli właściciel nieruchomości nie przedstawi, na co najmniej 3 miesiące przed upływem daty obowiązywania decyzji, umowy, w której termin rozpoczęcia wykonywania usługi nie jest późniejszy niż data utraty mocy obowiązującej decyzji.

 

Decyzja określająca

Jeszcze innym rodzajem nadzoru przewidzianym zasada, że w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta.

 

Chodzi tu o takie sytuacje, gdy mieszkaniec nie złożył deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo wójt ma uzasadnione wątpliwości co do danych zawartych. W tym przypadku wójt w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Podobnie gdy właściciel nieruchomości w ogóle nie uiścił opłaty albo uiścił ją w wysokości niższej od należnej.

 

Nadzór nad przedsiębiorstwami

Odrębną rodzajem nadzoru jest nadzór nad przedsiębiorstwami prowadzącymi działalność w ramach zagospodarowania i odbioru odpadów.

 

Mają one różny charakter. Wójt bowiem wydaje zezwolenia przedsiębiorcom chcącym trudnić się działalnością opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Przed podjęciem decyzji w sprawie wydania zezwolenia wójt, burmistrz lub prezydent miasta może:

 

1)    wezwać przedsiębiorcę do uzupełnienia, w wyznaczonym terminie, jednak nie krótszym niż 14 dni, brakującej dokumentacji poświadczającej, że przedsiębiorca spełnia warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności objętej zezwoleniem;

2)    dokonać kontrolnego sprawdzenia faktów podanych we wniosku o udzielenie zezwolenia w celu stwierdzenia, czy przedsiębiorca spełnia warunki wykonywania działalności objętej zezwoleniem.

Ponadto ustawa wskazuje, ze przedsiębiorca jest zobowiązany niezwłocznie zgłaszać mu wszelkie zmiany danych określonych w zezwoleniu. Wójtowi przysługuje także prawo kontroli realizacji już uzyskanego zezwolenia i w przypadku wykrycia naruszeń wydania decyzji o uchyleniu zezwolenia.

 

Prowadzenie rejestru

Nadzór nad przedsiębiorcami, którzy chcą prowadzić działalności na odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości ujawnia się w prowadzeniu rejestru tych przedsiębiorców.

 

Jak wskazuje bowiem ustawa,  działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

Na tego rodzaju podmiot ustawa nakłada określone obowiązki, które musi spełniać.  Zgodnie bowiem z art. 9j wykreślenie z rejestru następuje w przypadkach, o których mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Czyli w przypadku, gdy

 przedsiębiorca:

1.      złożył oświadczenie o spełnieniu warunków wymaganych do wykonywania tej działalności niezgodne ze stanem faktycznym

2.      nie usunął naruszeń warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej w wyznaczonym przez organ terminie;

Na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wykreślenie z rejestru następuje zaś, gdy:

1)   wydano prawomocne orzeczenie zakazujące przedsiębiorcy wykonywania działalności gospodarczej objętej wpisem;

2)   stwierdzono trwałe zaprzestanie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej na terenie gminy objętej wpisem;

3)   stwierdzono, że przedsiębiorca nie spełnia wymagań określonych dla podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości;

4)   stwierdzono, że przedsiębiorca po raz drugi przekazuje zmieszane odpady komunalne, odpady zielone lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do instalacji innych niż regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych;

5)   przedsiębiorca, który nie działa na podstawie umowy, o której mowa w art. 6f ust. 1, i nie świadczy usługi odbierania odpadów komunalnych w trybie zamówienia z wolnej ręki, o którym mowa w art. 6f ust. 2, w kolejnym roku kalendarzowym nie osiągnął poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 i art. 3c ust. 2.

 

Kontrola sprawozdań

Przedostatnim elementem nadzoru, jaki wskazuje ustawa jest kontrola kwartalnych sprawozdań składanych przez przedsiębiorców odbierających odpady komunalne (stałe i ciekłe).  Ustawa wskazuje, że w celu weryfikacji danych zawartych w sprawozdaniu, wójt, może zobowiązać przedsiębiorców  oraz prowadzącego regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych lub innego posiadacza odpadów do okazania dokumentów sporządzanych na potrzeby ewidencji odpadów oraz dokumentów potwierdzających osiągnięcie określonych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. W przypadku gdy sprawozdanie jest sporządzone nierzetelnie, wzywa przedsiębiorców który przekazał sprawozdanie, do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie 14 dni.

 

Kary pieniężne

Ustawa nakłada także na wójta obowiązek nakładania kar pieniężnych na przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, którzy:

1)    odbierają odpady komunalne bez wymaganego wpisu

2)    mieszają selektywnie zebrane odpady komunalne ze zmieszanymi odpadami komunalnymi

3)    nie przekazują odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych

4)    przekazują nierzetelne sprawozdanie, lub

5)    przekazują je po terminie sprawozdanie,

 

Ponadto istnieje obowiązek nałożenia kary pieniężnej, gdy przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie działa na podstawie umowy z gminą lub nie został przez gminę wybrany w trybie z wolnej ręki  nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g tj. nie osiąga wymaganych przepisami ustawy poziomu recyklingu oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

 

Autorem wszystkich tekstów w zakładce "Kontrola i nadzór" jest Sylwester Szczepaniak.

Powrót do góry