Konsultacje społeczne w Polsce

 

            Konsultacje społeczne uregulowane są w prawie polskim artykułami 4a ust. 2 i art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. 

W pierwszym przypadku ustawa dopuszcza przeprowadzenie konsultacji społecznych w sprawach zmiany granic gmin lub granic miasta polegającej na wyłączeniu obszaru lub części obszaru jednostki pomocniczej gminy i jego włączeniu do sąsiedniej jednostki pomocniczej tej gminy lub do sąsiedniej gminy. Art. 4a ust. 2 dopuszcza ograniczenie takich konsultacji w pkt. 1 do mieszkańców jednostki pomocniczej gminy objętych zmianą – przez odpowiednie rady gmin, a w pkt. 2 do mieszkańców gmin objętych zmianą naruszającą granice powiatów lub województw - przez odpowiednie rady powiatów lub sejmiki województw.

 

Art. 5a jest częściej stosowanym przez samorządy i dopuszcza przeprowadzenie konsultacji społecznych w wypadkach przewidzianych ustawą, ale co istotne również w innych sprawach ważnych dla gminy. Takie określenie tego prawa pozostawia katalog spraw, w których można przeprowadzić konsultacje jako otwarty. „Ważność” spraw jest bowiem bardzo subiektywna, w każdej gminie „ważne” mogą być inne sprawy – ustawodawca pozostawił więc samorządowcom dowolność w określaniu rangi spraw.

 

Konsultacje należy traktować jako alternatywę dla gminnego referendum. Oba narzędzia łączy bowiem zamiar uzyskania opinii, poglądów czy zajęcie stanowiska przez grupę społeczeństwa, czy to na Tereni miejscowości, gminy czy powiatu. Różnice zauważamy jednak bardzo szybko w skutkach obu tych działań. Konsultacje w przeciwieństwie do referendum nie posiadają charakteru wiążącego – mają wyłącznie charakter opiniodawczy. Nie wywołują skutków prawnych. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 lutego 2001 roku (sygnatura akt II SA 2817/00) czytamy: zawsze istniało wystarczająco czytelne rozróżnienie między referendum a konsultacjami. Nie wynika ono wprost z rodzaju sprawy ani techniki utrwalania woli wypowiadającej się osoby. Z wyjątkiem samoopodatkowania się mieszkańców na cele publiczne oraz odwołania rady gminy przed upływem kadencji rozstrzygających wyłącznie w drodze referendum gminnego, w każdej innej sprawie ważnej dla gminy można przeprowadzić referendum lub konsultacje z mieszkańcami gminy (art. 3 ustawy z 11 października 1991 r. i art. 5a ustawy z 8 marca 1990 r.). Nie ma też przeszkód do przeprowadzenia konsultacji przy wykorzystaniu uczestnictwa mieszkańców w głosowaniu powszechnym, co w praktyce nie jest wyjątkowe. Zasadnicza odmienność między referendum a konsultacjami tkwi natomiast w skutkach kształtujących istotę obu tych instytucji. W referendum mieszkańcy gminy wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy, po osiągnięciu wymaganej przewagi głosów wynik referendum jest rozstrzygający, a rada gminy niezwłocznie podejmuje czynności w celu realizacji poddanej sprawy (art. 1, 30 i 37 ustawy z 11 października 1991 r.). Po to, aby było możliwe realizowanie z wiążącym skutkiem dla sprawy rozstrzygnięcie dokonane przez mieszkańców w drodze referendum gminnego, musi się ona mieścić w zakresie zadań i kompetencji gminy. Przyjęcie odmiennego założenia musiałoby prowadzić do naruszenia właściwości organów skutkującej nieważność samego aktu i skutków referendum. W wyniku konsultacji uzewnętrznia się natomiast opinia (życzenia, oczekiwania) mieszkańców co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy należącej do właściwości innego organu. W obecnym stanie prawnym należy jednak delikatnie skorygować uzasadnienie wydane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z wprowadzonym w 2011 roku art. 4c ustawy o samorządzie gminnym w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia granic gminy może być przeprowadzone referendum lokalne z inicjatywy mieszkańców.

Niezwykle ważne jest by konsultacje miały charakter rzeczywisty, nie zaś jedynie formalny. Wojewoda Łódzki w rozstrzygnięciu nadzorczym z 5 maja 2000 roku (PR 01374/15/00) stwierdził, że wymóg podejmowania uchwała po konsultacjach z mieszkami powinien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych zmian i wyrażenie przez nich opinii, nie zaś jedynie zoorganizowanie pewnej liczby spotkań i uznanie, bez względu na liczbę uczestników tych spotkań, spełnienia wymogu konsultacji.

 

Przykład (stan prawny na dzień wydania rozstrzygnięcia nadzorczego):

 

Uchwałą rada miejska zniosła dotychczasowy podział 99 jednostek osiedlowych i sołeckich, zastępując podziałem 35 jednostek pomocniczych  - rad osiedli. Zgodnie z art. 5 ustawy o samorządzie gminnym, gmina może tworzyć jednostki pomocnicze po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Zasady tworzenia i znoszenia jednostek pomocniczych określa statut gminy. W statucie omawianego miasta zasady te określono w § 42 ust. 1, stanowiącym, iż Rada Miasta tworzy, łączy, dzieli i znosi jednostki pomocnicze, określając ich nazwy i granice, kierując się zasadami:

1) podejmowania uchwał po konsultacjach z mieszkańcami, których one dotyczą,

2) brania pod uwagę istniejących uwarunkowań przestrzennych, przy czym obszar jednostki pomocniczej powinien być terytorialnie zwarty,

3) uwzględniania więzi społecznych łączących mieszkańców danego terenu.

Wojewoda orzekł, że uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem zasad określonych w powyższym paragrafie statutu miasta. Zdaniem wojewody przewidziany wymóg "podejmowania uchwał po konsultacji z mieszkańcami" powinien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych zmian i wyrażenie przez nich opinii, a nie tylko jako zorganizowanie pewnej liczby spotkań i uznanie, bez względu na liczbę uczestników tych spotkań, spełnienia wymogu konsultacji. Z posiadanych materiałów wynika, iż w spotkaniach konsultacyjnych uczestniczyło 1014 mieszkańców, z których większość była przeciwna proponowanym przez władze miasta zmianom w podziale na jednostki pomocnicze.

Przyjętymi zmianami w strukturze jednostek pomocniczych naruszono istniejące uwarunkowania przestrzenne, terytorialną zwartość jednostek pomocniczych oraz nie uwzględniono więzi społecznych. Połączono jako jednostki pomocnicze obszary o zupełnie przeciwstawnych cechach urbanistycznych i funkcjonalnych (np. rolniczo - jednorodzinne z wielkomiejskimi), a także obszary trwale od siebie oddzielone torami kolejowymi.

Statutowa zasada uwzględniania więzi społecznych została naruszona na skutek zastąpienia historycznie ukształtowanych, w większości aktywnych jednostek pomocniczych, w których mieszkańcy identyfikowali się z tymi jednostkami, nowymi jednostkami, w pewnych przypadkach utworzonymi bez głębszej analizy i na podstawie niezrozumiałych kryteriów.

(Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody łódzkiego z dnia 5 maja 2000 r., PR 01374/15/00)

 

Zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji

 

 

            Zgodnie z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji określa odpowiednia uchwała rady gminy. Pamiętać należy jednak, że zawarta w przepisie delegacja ustawowa dotyczy wyłącznie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji, nie można zatem uznać kompetencji rady gminy do ustalania katalogu podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. Potwierdził to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 13 czerwca 2006 roku (sygnatura akt II SA/oP 213/06). Zdaniem sądu wykładnia celowościowa wskazuje na potrzebę utożsamienia pojęcia "mieszkaniec gminy" z pojęciem "osoby stale zamieszkujące" na obszarze tej gminy. Ponieważ w zasadzie miejsce zamieszkania zależne jest od zamiaru, a więc od woli konkretnej osoby, a o charakterze pobytu decydują również okoliczności faktyczne wskazujące na zamiar rzeczywisty, przeto osoby, które spełniają wymienione przesłanki są mieszkańcami gminy, żadne inne kryteria nie powinny decydować o uznaniu danej osoby za mieszkańca gminy.

 

Przykład:

 

Rada miejska w Brzegu uchwałą Nr XLVII/376/06 z dnia 27 stycznia 2006 r. w sprawie: zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Brzegu, podjętą na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - zwaną dalej ustawą o samorządzie gminnym, postanowiła, m.in. w § 1 ust. 2 uchwały, iż ważną dla miasta jest sprawa dotycząca ogółu mieszkańców Brzegu, zaś w § 5 ust. 1 uchwały wskazała, że uprawnionymi do udziału w konsultacjach są osoby posiadające czynne prawo wyborcze, zamieszkałe na terenie Gminy Miasta Brzeg.

            Wojewoda stwierdził nieważność uchwały rady. W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, iż badana uchwała, w zakresie stanowiącym, że "uprawnionymi do udziału w konsultacjach są osoby posiadające czynne prawo wyborcze, zamieszkałe na terenie Gminy Miasta Brzeg" podjęta została z naruszeniem art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ zapis "... posiadające czynne prawo wyborcze..." wprowadza, bez umocowania ustawowego, dodatkowe, zawężające kryterium uczestnictwa w konsultacjach w postaci obowiązku posiadania czynnego prawa wyborczego. Gmina zaskarżyła decyzję wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Ten przyznał rację wojewodzie. W ocenie sądu nie można się zgodzić z interpretacją art. 5a ust. 2 wyprowadzoną przez rade gminy, według której w ramach przewidzianego w tym przepisie upoważnienia ustawowego do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji mieści się również określenie kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. Kompetencja zawarta w tym przepisie upoważnia rady gminy jedynie do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji. Należy zgodzić się z organem nadzoru, że przez zasady należy rozumieć tezy, w których treści zawarte jest prawo rządzące jakimiś procesami, podstawa na której coś się opiera, a z pojęciem trybu wiąże się sposób postępowania. Ustawodawca wyraźnie określił zarówno w art. 5a ust. 2 jak i art. 5a ust.1, że uprawnionymi do konsultacji są mieszkańcy gminy. Norma ta nie zawiera żadnych ograniczeń. Pojęcie mieszkańców gminy wyjaśnione zostało już w art. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w którym określono pojecie gminy. Zgodnie z nim mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową a przez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową. Wspólnotę ta tworzą osoby stale zamieszkujące w danej gminie.

Powyższe rozważania prowadza zatem do wniosku, że niedopuszczalne jest doprecyzowanie postanowieniem uchwały rady gminy, kręgu osób uprawnionych do wzięcia udziału w konsultacjach.

(Wyrok WSA w Opolu z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn.. akt II SA/Op 213/06)

 

Wśród kwestii jakie rada gminy powinna poruszyć lub uregulować w uchwale dotyczącej konsultacji społecznych powinny się znaleźć między innymi przepisy określające kto inicjuje konsultację, sposób i forma konsultacji, czas i miejsce ich przeprowadzenia, reguły ustalania wyników oraz sposób przekazania tych wyników do wiadomości społeczności lokalnej – tak uznał wojewoda opolski w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 3 marca 2010 roku (NK.III-LM-0911-1-10/2010. Wojewoda dodał, że art. 5a ust 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi ogólną normę kompetencyjną do podejmowania uchwał przez radę gminy w sprawach określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji. Tym samy, zdaniem sądu przez zasady należy rozumieć ogólne reguły, w treści których zawarty jest sposób postępowania przy prowadzeniu konsultacji. Stosownie natomiast do treści art. 5a ust. 1 i 2 ww. ustawy "W wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy". W ocenie organu nadzoru dyspozycja tego przepisu zobowiązuje organ stanowiący gminy do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji.

 

Mimo, że analizując art. 5a ust 2 ustawy o samorządzie gminnym można wyciągnąć wniosek, że rada gminy tryb i zasady przeprowadzania konsultacji powinna ustalać indywidualnie w każdy przypadku konieczności ich przeprowadzenia, to brak jest jakichkolwiek przeszkód prawnych, by rada tą kwestię unormowała ramowo i ogólnie. W praktyce zdarza się więc bardzo często, że gminy regulują kwestię konsultacji społecznych w swoich statutach lub jeszcze częściej w ogólnych uchwałach o zasadach i trybie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy. W każdy przypadku należy jednak pamiętać, że uchwała taka stanowi akty prawa miejscowego.

 

Przykład:

 

Rada gminy podjęła uchwałę sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Po przeprowadzeniu wnikliwej analizy wojewoda podlaski stwierdził, że została ona podjęta z naruszeniem prawa. W § 5 omawianej uchwały rada gminy ustaliła bowiem, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń urzędu gminy oraz w formie plakatów na terenie objętym konsultacjami. W ocenie wojewody taka regulacja narusza postanowienia art. 4 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449). W ocenie organu podjęta przez radę gminy uchwała jest bowiem aktem prawa miejscowego ponieważ ma ona charakter między innymi generalny i abstrakcyjny, w konsekwencji czego kształtuje sytuację prawną jej adresatów. Taki charakter nadaje jej załącznik nr 2 zawierający „ Zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji w sprawie ustalenia, zmiany nazw miejscowości lub zniesienia nazw części miejscowości z wykazu urzędowych nazw miejscowości w Polsce.”

Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym kwalifikuje ona dany akt do aktów prawa miejscowego, które zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 pkt 2 ustawy ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych podlegają obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym. Ponadto warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie w sposób określony w art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z regulacjami prawnymi przyjętymi w powoływanych przepisach, uchwały rad gmin, będące aktami prawa miejscowego są ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi dłuższy termin, lub w terminie krótszym niż 14 dni, ale tylko w ustawowo uzasadnionych przypadkach.

(Rozstrzygnięcie n. wojewody podlaskiego z dnia 18 stycznia 2008 r., NK.II.AŁ.0911-21/08)

Powrót do góry