Finansowanie systemu ma zapewnić nowa opłata o charakterze publicznoprawnym – opłata za gospodarowanie odpadami (art. 6h UCPG). Do jej ponoszenia zobowiązani zostali właściciele nieruchomości położonych na terenie gminy i z których odbierane będą odpady.

Zgodnie z art. 6i UCPG, obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec. W przypadku objęcia systemem nieruchomości niezamieszkałych (jak już zaznaczano jest to decyzja fakultatywna, w kompetencji Rad gmin), obowiązek ponoszenia opłaty powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne.

Zgodnie z art. 6r UCPG, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy, a z pobranych opłat gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty:

1)      odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych;

2)      tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych;

3)      obsługi administracyjnej tego systemu.

 

a.      Opłata za gospodarowanie odpadami a podatek od towarów i usług (VAT)

Charakter opłaty

Opłata za gospodarowanie odpadami ma charakter publicznoprawny. O charakterze opłaty świadczy m.in. to, że obowiązek jej ponoszenia wynika z ustawy oraz to, że organem uprawnionym do jej pobierania jest organ publicznoprawny – czyli gmina. Powyższe przesłanki przemawiają za tym, by opłatę uznać za daninę publicznoprawną.

 

Zadania własne gminy

Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym (art. 7), do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, a w szczególności zadania własne obejmują sprawy:

1)    ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej,

2)    gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego,

3)    wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz,

3a) działalności w zakresie telekomunikacji

4)    lokalnego transportu zbiorowego,

5)    ochrony zdrowia,

6)    pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych,

6a) wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej,

7)    gminnego budownictwa mieszkaniowego,

8)    edukacji publicznej,

9)    kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami,

10)  kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych,

11)  targowisk i hal targowych,

12)  zieleni gminnej i zadrzewień,

13)  cmentarzy gminnych,

14)  porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego,

15)  utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych,

16)  polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej,

17)  wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej;

18)  promocji gminy,

19)  współpracy i działalności na rzecz organizacji pozarządowych […],

20)  współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.

 

Pozycja gminy w relacji ze zobowiązanym do ponoszenia opłaty

Gmina pobierając opłaty realizuje zadania własne nałożone na nią przepisami ustawy (UCPG), dla których realizacji została powołana. Nie jest to relacja wynikająca ze swobody zawierania umów (cywilnoprawna) lecz administracyjna. Gmina występuje w tej relacji jako organ w rozumieniu przepisów ordynacji podatkowej (a więc dziedzinie uregulowanej za pomocą metody administracyjnoprawnej) i korzysta z instrumentów przewidzianych dla organu podatkowego. Ponadto należy wskazać, iż w zakresie opłaty gmina wykonuje powierzone jej daninowe (podatkowe) władztwo publiczne – określa zasady funkcjonowania systemu gospodarki odpadami, stawki opłat, zasady składania deklaracji itd. W związku z tym, w zakresie pobierania opłaty za gospodarowania odpadami gmina nie działa jako podatnik VAT, ponieważ działalność w tym zakresie nie wyczerpuje przesłanek przewidzianych dla uznania za podatnika VAT (art. 15 ustawy o podatku od towarów i usług – podmioty wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą). W takim razie czynności związane z poborem opłaty za gospodarowanie odpadami nie są objęte regulacją ustawy o podatku od towarów i usług.  

 

Błąd w zakresie zwolnienia z opodatkowania podatkiem od towarów i usług

Zdarzającym się błędem w tym zakresie (także dokonywanym przez organy podatkowe) jest uznawanie działalności w zakresie opłat lokalnych za czynności związane z wykonywaniem zadań publicznych nałożonych odrębnymi przepisami, wykonywane w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność przez jednostki samorządu terytorialnego, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych wskazane w  §13 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 kwietnia 2011 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 73, poz. 392) – w konsekwencji nieuznawanie takich czynności za wyłączone z unormowania ustawy o podatku od towarów i usług, a za czynności objęte zwolnieniem wskazanym w rozporządzeniu. Zapomina się przy tym, że zwolnienie może dotyczyć wyłącznie podatnika VAT, w zakresie czynności opodatkowanych ustawą o podatku od towarów i usług. Jeżeli jednak w tym zakresie gmina nie występuje jako podatnik VAT, a czynności pozostają neutralne wobec regulacji ustawy o podatku od towarów i usług – nie można mówić w takim przypadku o zwolnieniu.

 

Opłata nie podlega opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług

Podsumowując, opłata za gospodarowanie odpadami jest opłata publicznoprawną, nie podlegającą przepisom ustawy o podatku od towarów i usług, a tym samym nie podlegającą opodatkowaniu VAT.

 

b.      Sposób ustalania wysokości opłaty

Według obowiązujących regulacji (art. 6j ust. 1 UCPG), opłatę nalicza się na podstawie iloczynu stawki opłaty oraz liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, albo ilości zużytej wody z danej nieruchomości, albo powierzchni lokalu mieszkalnego. Można także uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego.

Wybór metody ustalania opłaty oraz ustalenie stawki przekazano do kompetencji gmin (stosownego wyboru dokonuje rada gminy w formie uchwały) – art. 6k UCPG.

W przypadku nieruchomości niezamieszkałych opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstałymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności (art. 6k ust. 1 pkt 2 UCPG).

W przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość zamieszkałą, a w części nieruchomość niezamieszkałą, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi sumę opłat (według ustalonej metody dla zamieszkałych oraz za pojemniki). W takim przypadku rada gminy może też podjąć uchwałę, na mocy której ustali sposób obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie tych nieruchomości zgodnie z zasadami jak dla nieruchomości zamieszkałych, albo według stawki za pojemniki.

Gminy zostały zobowiązane do wyboru wyłącznie jednej metody oraz ustalenia dla niej wysokości stawki opłaty dla nieruchomości zamieszkałych (art. 6k ust.1 pkt 1 UCPG) – z czym wiąże się wiele kontrowersji ze strony gmin. Przy określaniu stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, należy wziąć pod uwagę (art. 6k ust.2 UCPG):

1)    liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę;

2)    ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych;

3)    koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi,;

4)    przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.

Stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny (tzw. segregowane), powinny być w niższej wysokości od stawek opłaty, w przypadku zbierania i odbioru odpadów niesegregowanych. (art. 6k ust.3 UCPG).

Termin, częstotliwość i tryb uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalaj rady gmin, biorąc pod uwagę warunki miejscowe (art. 6l UCPG). Może to stanowić to kolejne zaskoczenie dla mieszkańców. Dotychczas wyboru częstotliwości odbioru dokonywano w drodze wyboru lub negocjacji dostępnych ba rynku ofert na usługi odbioru odpadów. W nowym systemie gospodarki odpadami mieszkaniec (właściciel nieruchomości) nie będzie miał bezpośredniego wpływu na częstotliwość odbioru.

Ustawodawca utrudnił gminom określenie modelu naliczania opłat poprzez pominięcie w ustawie definicji legalnych dla pojęć „mieszkaniec” i „gospodarstwo domowe”. Nie sprecyzowano również terminu „powierzchni lokalu mieszkalnego”, co może budzić wątpliwości (czy chodzi o powierzchnię całkowitą, użytkową czy faktycznie zamieszkaną itp.). Rygorystyczne zasady wykładni dla przepisów nakładających na obywateli zobowiązania (podatki i opłaty) mogą uniemożliwiać posługiwanie się w szerokim zakresie wykładnią systemową (m.in. pojęciami zdefiniowanymi w innych aktach prawnych) czy celowościową, kładąc szczególny nacisk na wykładnię językową. W związku z tym można oczekiwać, że znaczenie pojęć określonych w ustawie będzie kształtować się dopiero w orzecznictwie sądowo-administracyjnym.

Ustawa doczeka się zapewne kolejnej nowelizacji (stan na styczeń 2013 r.). Planowane zmiany w zakresie stawek zostały omówione w części poświęconej projektom nowelizacji.

 

c.      Tryb poboru opłaty

Publicznoprawny charakter opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powoduje, że sposób jej poboru oraz egzekucji (windykacji) jest ściśle określony przepisami prawa. Podstawowe zasady związane z funkcjonowaniem opłaty zostały uregulowane w UCPG (m.in. składanie deklaracji), w pozostałym zakresie UCPG odsyła do Ordynacji podatkowej.

Szczegółowe zasady postępowania przy poborze opłaty  zostały uregulowane w ustawie Ordynacja podatkowa. W konsekwencji, do windykacji opłaty zastosowanie znajdują zasady określone w Ustawie o egzekucji w administracji.

 

Deklaracja

Konstrukcja ustawowa przewiduje obowiązek tzw. „samoopodatkowania”. Oznacza to, że właściciel nieruchomości zobowiązany ustawą do ponoszenia opłaty, powinien samodzielnie (bez wezwania) złożyć deklarację. W deklaracji podawane są informacje służące do obliczenia opłaty. Właściciel nieruchomości zobowiązany jest również do samoobliczania opłaty oraz wpłacania jej na rzecz gminy w ustalonym przez gminę terminie.

Zgodnie z art. 6m. UCPG w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych,  właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Podobna regulacja dotyczy zmian danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości. W takim przypadku właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie 14 dni od dnia nastąpienia zmiany, a opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana.

Wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości wraz z objaśnieniami dotyczącymi sposobu jej wypełnienia, stosownym pouczeniem (że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego) oraz informacją o terminach i miejscu jej składania, określa rada gminy w uchwale (art. 6n UCPG). Wraz ze wzorem deklaracji można określić wykaz dokumentów jakimi składający deklarację potwierdzać będzie dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

 

Decyzje określające

Konstrukcja samoobliczania opłaty wyłącza aktywność organu (gminy) w zakresie wymiaru opłaty. Aktywność gminy  związana jest z sytuacjami, kiedy właściciel nieruchomości nie złoży deklaracji (a jest do tego zobowiązany), poda w deklaracji informacje nieprawdziwe oraz kiedy nie jest wnoszona opłata.

W razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji organ gminy określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ustawa daje gminie prawo w takim wypadku do szacowania wysokości opłaty. Gmina określa ją biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze.

Drugim przypadkiem, w którym wymagana jest aktywność gminy, jest sytuacja, gdy właściciel nieruchomości nie uiścił opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (albo uiścił ją w wysokości niższej od należnej). W takiej sytuacji organ gminy określa, w drodze decyzji, wysokość zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Należy podkreślić, że decyzje te nie mają charakteru wymiarowego (nie powodują powstania zobowiązania z tytułu opłaty), a jedynie określają w jakiej wysokości opłata powinna być ponoszona (w drodze oszacowania). W przypadku uchylania się od zapłaty – decyzja taka określa wysokość zaległości.

Decyzje te będą miały istotne znaczenie w procesie poboru opłaty. W szczególności nie będzie możliwe ściąganie opłaty w trybie przymusowym (egzekucji) bez uprzedniego wydania decyzji.

Wydawane decyzje będą podlegały przepisom Ordynacji podatkowej. Decyzje nieostateczne nie podlegają wykonaniu (art. 239a OP), chyba że decyzji nadany zostanie rygor natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z przepisem  art. 128 OP decyzje ostateczne to takie, od których nie służy odwołanie w postępowaniu podatkowym.

Rygor natychmiastowej wykonalności może zostać nadany, jeżeli organ podatkowy uprawdopodobni, że zobowiązanie wynikające z decyzji nie zostanie wykonane oraz spełnione są przesłanki:

1)    organ posiada informacje, z których wynika, że wobec strony toczy się postępowanie egzekucyjne w zakresie innych należności pieniężnych lub

2)    strona nie posiada majątku o wartości odpowiadającej wysokości zaległości wraz z odsetkami za zwłokę, na którym można ustanowić hipotekę przymusową lub zastaw skarbowy, które korzystałyby z pierwszeństwa zaspokojenia, lub

3)    strona dokonuje czynności polegających na zbywaniu majątku znacznej wartości, lub

4)    okres do upływu terminu przedawnienia zobowiązania jest krótszy niż 3 miesiące.

Rygor natychmiastowej wykonalności decyzji nadawany jest przez organ pierwszej instancji w drodze postanowienia. Na postanowienie w sprawie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności służy zażalenie. Wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania decyzji.

Zgodnie z art. 239e. OP, decyzja ostateczna podlega wykonaniu, chyba że wstrzymano jej wykonanie. Organ wstrzymuje wykonanie decyzji ostatecznej w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego do momentu uprawomocnienia się orzeczenia sądu administracyjnego:

1)    na wniosek — po przyjęciu zabezpieczenia wykonania zobowiązania wynikającego z decyzji wraz z odsetkami za zwłokę — do wysokości zabezpieczenia i na czas jego trwania lub

2)    z urzędu — po prawomocnym wpisie hipoteki przymusowej lub wpisie zastawu skarbowego korzystających z pierwszeństwa zaspokojenia, które zabezpieczają wykonanie zobowiązania wynikającego z decyzji wraz z odsetkami za zwłokę — do wysokości odpowiadającej wartości przedmiotu hipoteki przymusowej lub zastawu skarbowego.

Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji podlega załatwieniu bez zbędnej zwłoki (nie później niż w terminie 14 dni). Niezałatwienie wniosku w tym terminie powoduje wstrzymanie wykonania decyzji do czasu doręczenia postanowienia w sprawie przyjęcia zabezpieczenia, chyba że przyczyny niezałatwienia wniosku w terminie zostały spowodowane przez stronę. Wstrzymanie wykonania decyzji następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Decyzja wiąże stronę z chwilą jej doręczenia (oraz organ, z pewnymi wyjątkami). Organ podatkowy doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. — Prawo pocztowe, swoich pracowników lub przez osoby uprawnione na podstawie odrębnych przepisów. W przypadku gdy organem podatkowym jest wójt, burmistrz (prezydent miasta), pisma może doręczać sołtys za pokwitowaniem.

Od decyzji organu podatkowego wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ wyższego stopnia. Od decyzji wydanej przez gminę służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego (SKO). Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Jeżeli gmina, uzna, że odwołanie wniesione przez stronę zasługuje na uwzględnienie w całości, wydaje wtedy nową decyzję, którą uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Od tej nowej decyzji służy stronie odwołanie.

Na decyzję SKO służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA). Od orzeczeń WSA służy skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

 

Podmioty w postępowaniu w zakresie opłaty za gospodarowanie odpadami

Zgodnie z art. 6q. UCPG w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. — Ordynacja podatkowa. W takim wypadku uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta:

Zgodnie z Ordynacją podatkową organem, stosownie do swojej właściwości, jest w szczególności:

·         wójt, burmistrz (prezydent miasta), starosta albo marszałek województwa — jako organ pierwszej instancji;

·         samorządowe kolegium odwoławcze — jako organ odwoławczy od decyzji wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty albo marszałka województwa.

Właściwość rzeczową organów ustala się według przepisów określających zakres ich działania. Co do zasady, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, właściwość miejscową organów ustala się według miejsca zamieszkania albo adresu siedziby mieszkańca zobowiązanego do ponoszenia opłaty.

W przypadku sporów o właściwość, między wójtem, burmistrzem (prezydentem miasta), starostą albo marszałkiem województwa a naczelnikiem urzędu skarbowego lub naczelnikiem urzędu celnego — spór rozstrzyga sąd administracyjny. W przypadku sporów o właściwość, między wójtami, burmistrzami (prezydentami miast) i starostami — spór rozstrzyga wspólne dla nich samorządowe kolegium odwoławcze, a w razie braku takiego kolegium — sąd administracyjny.

 

Wygasanie zobowiązań z tytułu opłaty za gospodarowane odpadami

Zobowiązanie z tytułu opłaty wygasa w całości lub w części wskutek m.in.:

1)    zapłaty;

2)    potrącenia;

3)    zaliczenia nadpłaty lub zaliczenia zwrotu podatku;

4)    zaniechania poboru;

5)    przeniesienia własności rzeczy lub praw majątkowych;

6)    przejęcia własności nieruchomości lub prawa majątkowego w postępowaniu egzekucyjnym;

7)    umorzenia zaległości;

8)    przedawnienia.

 

Forma zapłaty opłaty za gospodarowane odpadami

Zapłata opłaty za gospodarowanie odpadami może następować w formie:

§  bezgotówkowej – na rachunek organu (gminy)

§  w formie gotówkowej – w kasie organu (gminy).

 

Obecnie nie jest możliwy pobór opłaty za pomocą inkasa oraz inkasentów (jednakże zmiana dopuszczająca inkaso znajduje się w senackim projekcie zmiany ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach).

Za termin dokonania zapłaty opłaty uważa się:

1)    przy zapłacie gotówką — dzień wpłacenia kwoty opłaty w kasie gminy lub na rachunek gminy w banku, w placówce pocztowej, w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej, biurze usług płatniczych lub w instytucji płatniczej,

2)    w obrocie bezgotówkowym — dzień obciążenia rachunku bankowego mieszkańca gminy zobowiązanego do ponoszenia opłaty lub rachunku podatnika w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej lub rachunku płatniczego w instytucji płatniczej na podstawie polecenia przelewu.

Rada gminy, może, w drodze uchwały, dopuścić zapłatę podatków (w tym opłaty), stanowiących dochody odpowiednio budżetu gminy, powiatu lub województwa, kartą płatniczą. W takim przypadku za termin dokonania zapłaty uważa się dzień obciążenia rachunku bankowego zobowiązanego lub rachunku zobowiązanego w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej lub rachunku płatniczego zobowiązanego.

 

Ulgi w zakresie opłaty za gospodarowane odpadami

Organ (gmina), na wniosek zobowiązanego do ponoszenia opłaty, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym, może:

1)    odroczyć termin płatności opłaty lub rozłożyć zapłatę opłaty na raty;

2)    odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości wraz z odsetkami za zwłokę;

3)    umorzyć w całości lub w części zaległości, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną.

Umorzenie zaległości powoduje również umorzenie odsetek za zwłokę w całości lub w takiej części, w jakiej została umorzona zaległość.

 

Organ (gmina), może z urzędu udzielać ulg w spłacie zobowiązań z tytułu opłaty, jeżeli:

1)    zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne;

2)    kwota zaległości nie przekracza pięciokrotnej wartości kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

3)    kwota zaległości nie została zaspokojona w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym lub upadłościowym;

4)    zobowiązany zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 5000 zł, i jednocześnie brak jest spadkobierców innych niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego oraz nie ma możliwości orzeczenia odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej.

 

Przedawnienie opłaty za gospodarowane odpadami

Co do zasady zobowiązanie z tytułu opłaty przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności opłaty.

 

d.      Egzekucja opłaty za gospodarowanie odpadami

Publicznoprawny charakter opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powoduje, że sposób jej poboru oraz egzekucji (windykacji) jest ściśle określony przepisami prawa.  Do egzekucji opłaty zastosowanie znajdują zasady określone w Ustawie o egzekucji w administracji. Egzekucji administracyjnej podlegają w szczególności podatki, opłaty i inne należności, do których stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 1997 r. Nr 137, poz. 926, z późn. zm.).

Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku, to jest spowodowanie, aby zobowiązany zachował się w sposób zgodny z treścią nałożonego na niego obowiązku.

Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo — w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego — bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej.

Uprawnionym do żądania wykonania obowiązków w drodze egzekucji administracyjnej jest w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego — właściwy do orzekania organ I instancji.

Egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia.

Nie jest możliwe prowadzenie egzekucji (windykacji) we współpracy z podmiotami zewnętrznymi. Właściwy organ gminy o statusie miasta (burmistrz, prezydent), oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ.

W przypadku gmin niespełniających przesłanek określonych w ustawie o egzekucji w administracji (gmina o statusie miasta) organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych jest naczelnik urzędu skarbowego właściwy dla miejsca zamieszkania zobowiązanego.

W tym zakresie ustawa doczeka się zapewne kolejnej nowelizacji (stan na styczeń 2013 r.) – nadając status organu egzekucyjnego wszystkim gminom oraz zarządom związków międzygminnych. Planowane zmiany zostały omówione w części poświęconej projektom nowelizacji.

Co do zasady, właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego.

Organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Do tytułu wykonawczego wierzyciel dołącza dowód doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podaje w tytule wykonawczym podstawę prawną braku tego obowiązku.

Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą:

1)    doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub

2)    doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego.

W trakcie postępowania egzekucyjnego zobowiązany może składać zarzuty w sprawie prowadzenia  egzekucji administracyjnej. Podstawą takiego zarzutu może być:

1)    wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

2)    odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;

3)    określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia;

4)    błąd co do osoby zobowiązanego;

5)    niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;

6)    niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;

7)    brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia,;

8)    zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

9)    prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

10)  niespełnienie wymogów określonych dla tytułu wykonawczego.

 

Organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym - niedopuszczalne jest więc uchylenie, zmiana lub weryfikowanie w inny sposób przez organ egzekucyjny decyzji administracyjnej, którą został ustanowiony obowiązek podlegający przymusowemu wykonaniu.

Nie podlegają egzekucji administracyjnej:

1)    przedmioty urządzenia domowego, pościel, bielizna i ubranie niezbędne dla zobowiązanego i będących na jego utrzymaniu członków rodziny, a także ubranie niezbędne do pełnienia służby lub wykonywania zawodu;

2)    zapasy żywności i opału, niezbędne dla zobowiązanego i będących na jego utrzymaniu członków rodziny na okres 30 dni;

3)    jedna krowa lub dwie kozy albo trzy owce, potrzebne do wyżywienia zobowiązanego i będących na jego utrzymaniu członków rodziny, wraz z zapasem paszy i ściółki do najbliższych zbiorów;

4)    narzędzia i inne przedmioty niezbędne do pracy zarobkowej wykonywanej osobiście przez zobowiązanego, z wyłączeniem środka transportu, oraz surowce niezbędne do tej pracy na okres 7 dni;

5)    przedmioty niezbędne do pełnienia służby przez zobowiązanego lub do wykonywania przez niego zawodu;

6)    pieniądze w kwocie 760 zł;

7)    wkłady oszczędnościowe złożone w bankach na zasadach i w wysokości określonej przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. — Prawo bankowe (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665, z późn. zm. 13) );

8)    wkłady oszczędnościowe złożone w spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych w wysokości określonej przepisami ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 855);

9)    dokumenty osobiste, po jednej obrączce zobowiązanego i jego współmałżonka, wykonanej z metali szlachetnych, ordery i odznaczenia oraz przedmioty niezbędne zobowiązanemu i członkom jego rodziny do nauki lub wykonywania praktyk religijnych, a także przedmioty codziennego użytku, które mogą być sprzedane znacznie poniżej ich wartości, a które dla zobowiązanego mają znaczną wartość użytkową;

10)  kwoty otrzymane na pokrycie wydatków służbowych, w tym kosztów podróży i wyjazdów;

11)  kwoty otrzymane jako stypendia;

12)  rzeczy niezbędne ze względu na ułomność fizyczną zobowiązanego lub członków jego rodziny;

13)  kwoty otrzymane z tytułu obowiązkowych ubezpieczeń majątkowych;

14)  środki pochodzące z dotacji przyznanej z budżetu państwa na określone cele i znajdujące się na wyodrębnionym rachunku bankowym prowadzonym dla obsługi bankowej dotacji oraz środki pochodzące z płatności w ramach programu finansowanego z udziałem środków europejskich otrzymanych w formie zaliczki;

15)  rzeczy służące w kościołach i innych domach modlitwy do odprawiania nabożeństwa lub do wykonywania innych praktyk religijnych albo będące obiektami kultu religijnego, choćby były kosztownościami lub dziełami sztuki;

 

Za przedmioty niezbędne zobowiązanemu i członkom jego rodziny, nie uważa się w szczególności:

1)    mebli stylowych i stylizowanych;

2)    telewizorów do odbioru programu w kolorze, chyba że zobowiązany wykaże, że od roku produkcji telewizora upłynęło więcej niż 5 lat;

3)    stereofonicznych radioodbiorników;

4)    urządzeń służących do nagrywania lub odtwarzania obrazu lub dźwięku;

5)    komputerów i urządzeń peryferyjnych, chyba że są one niezbędne zobowiązanemu do pracy zarobkowej wykonywanej przez niego osobiście;

6)    futer ze skór szlachetnych;

7)    dywanów wełnianych i ze skór naturalnych;

8)    porcelany, szkła ozdobnego i kryształów;

9)    sztućców z metali szlachetnych;

10)  dzieł sztuki.

Jeżeli zobowiązanym jest rolnik prowadzący gospodarstwo rolne, egzekucji nie podlegają również:

1)    jeden koń wraz z uprzężą, jedna krowa, dwie kozy, jeden tryk i dwie owce, jedna maciora oraz dziesięć sztuk drobiu;

2)    jedna jałówka lub cieliczka w przypadku braku krowy;

3)    zapasy paszy i ściółki dla inwentarza, aż do najbliższych zbiorów;

4)    jeden pług, jeden zespół bron, jeden kultywator, jeden kierat, jedna sieczkarnia, jeden wóz, jedne sanie robocze;

5)    zboże lub inne ziemiopłody, niezbędne do najbliższych siewów lub najbliższego sadzenia w gospodarstwie rolnym zobowiązanego;

6)    zwierzęta gospodarskie w drugiej połowie okresu ciąży i w okresie odchowu potomstwa oraz to potomstwo w okresie: źrebaki do 5 miesięcy, cielęta do 4 miesięcy, jagnięta do 3 miesięcy, prosięta do 2 miesięcy i koźlęta do 5 miesięcy;

7)    zakontraktowane zwierzęta rzeźne, jeżeli ich waga nie odpowiada warunkom handlowym albo termin dostawy nie upłynął lub nie upływa w miesiącu przeprowadzenia egzekucji;

8)    jeden ciągnik na 25 ha powierzchni gruntów, nie mniej jednak niż jeden ciągnik na gospodarstwo rolne, wraz z urządzeniami towarzyszącymi niezbędnymi do uprawy, pielęgnacji, zbioru i transportu ziemiopłodów;

9)    jeden silnik elektryczny;

10)  podstawowe maszyny i narzędzia rolnicze w ilości niezbędnej do pracy w gospodarstwie rolnym zobowiązanego;

11)  podstawowy sprzęt techniczny niezbędny do zakończenia cyklu danej technologii produkcji w gospodarstwie specjalistycznym zobowiązanego;

12)  zapasy paliwa i części zamienne niezbędne do normalnej pracy ciągnika i maszyn rolniczych na okres do zakończenia cyklu produkcyjnego;

13)  nawozy oraz środki ochrony roślin w ilości niezbędnej na dany rok gospodarczy dla gospodarstwa rolnego zobowiązanego;

14)  stado użytkowe kur niosek w okresie pierwszych 6 miesięcy nośności;

15)  stado podstawowe zwierząt futerkowych oraz zwierzęta futerkowe, co do których hodowca zawarł umowę kontraktacyjną na dostawę skór z tych zwierząt;

16)  zapasy paszy i ściółki dla inwentarza, aż do najbliższych zbiorów;

17)  zapasy opału na okres 6 miesięcy;

18)  zaliczki kontraktacyjne.

 

Egzekucji nie podlega ponadto nadwyżka inwentarza żywego ponad ilości określone jeżeli naczelnik urzędu skarbowego, po uzgodnieniu z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta), uzna ją za niezbędną do prowadzenia tego gospodarstwa rolnego, a dłużnik zobowiąże się do spłacenia egzekwowanej należności w terminie lub w ratach określonych przez wierzyciela. W przypadku niedotrzymania przez zobowiązanego warunków spłaty należności podjęte zostaną dalsze czynności egzekucyjne. Egzekucji nie podlega także taka ilość paszy, jaka jest niezbędna do utrzymania inwentarza żywego objętego wyłączeniem.

 

Wyłączone spod egzekucji są także zajęte zwierzęta gospodarskie, wpisane do ksiąg zwierząt zarodowych albo uznane za rozpłodniki odpowiednie do dalszej hodowli, jeżeli nie mogą być sprzedane osobie, która wykaże, że posiada gospodarstwo rolne, w którym istnieją warunki do dalszej hodowli.

 

Wierzytelność pieniężna, przypadająca rolnikowi z tytułu umowy kontraktacji, może być zajęta egzekucyjnie do wysokości 25% należności za dostarczony towar bez uwzględnienia ewentualnych potrąconych pożyczek i zaliczek kontraktacyjnych. Normę tę stosuje się odpowiednio do świadczeń w naturze przypadających rolnikowi z tytułu umowy kontraktacyjnej.

 

e.      Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jako danina publiczna i przesłanki warunkujące skuteczne nakładanie danin publicznych

Opłata za gospodarowanie odpadami ma szczególny charakter – daniny publicznej. Skuteczne nałożenie tego typu zobowiązania na obywateli wymaga zachowania zasad określonych w Konstytucji. Artykuł 217 Konstytucji stanowi, że nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatku, następuje w drodze ustawy.

W analizowanym przypadku należy zwrócić uwagę na to czy opłata za gospodarowanie odpadami ma charakter „daniny publicznej”.

Zgodnie z art. 217 Konstytucji kwestia nakładania m.in. danin publicznych jest materią ustawową, a pojęcie daniny publicznej rozciąga się na opłaty publiczne (publicznoprawny charakter opłat został szczegółowo omówiony w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. P 6/02, OTK - A z 2002 roku nr 7, poz. 91). Pojęcie daniny publicznej ma szersze znaczenie niż pojęcie podatku. Wśród danin publicznych o charakterze pieniężnym TK wskazał podatki, opłaty, dopłaty i cła. Opłaty mają przy tym wszelkie cechy podatku poza tym, że jest to danina odpłatna. Oznacza to, że w zamian za świadczenie pieniężne wnoszący je podmiot otrzymuje od podmiotu publicznoprawnego, na rzecz którego opłata jest wnoszona, świadczenie wzajemne. TK w uzasadnieniu stwierdził także, iż w przypadku gdy świadczenie wzajemne ma mniejszą wartość niż świadczenie pieniężne - opłata ma dwojaki charakter: w części w jakiej spotyka się z odpłatnością - ma z punktu widzenia istotnych jego cech charakter opłaty, a w pozostałej części ma cechę podatku.

Opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jako dochody publiczne jednostek samorządu, stanowią rodzaj daniny publicznej. Są one świadczeniem przymusowym i bezzwrotnym i w związku z tym powinny być ustanowione z poszanowaniem zasad wyrażonych w art. 168 i art. 217 Konstytucji. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie ma charakteru należności cywilnoprawnej, posiada natomiast cechy opłaty lokalnej będącej świadczeniem o charakterze publicznoprawnym.

Uchwały rady gminy określające metodę obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalające ich stawki mają charakter przepisów prawa miejscowego i stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który je ustanowił.

Zgodnie z art. 217 Konstytucji kwestia danin publicznych jest się materią ustawową i materia ta rozciąga się również na opłaty publiczne. Oznacza to, że do skutecznego nałożenia na obywateli opłaty lokalnej, niezbędne jest zachowanie zasad wynikających z Konstytucji (w szczególności art. 217). Do podstawowych elementów konstrukcyjnych daniny publicznej należy stawka. Z treści wskazanego artykułu wynika nakaz uregulowania w ustawie zakresu podmiotowego i przedmiotowego danej daniny (podatku, opłaty), jej stawki oraz pozostałych elementów wymienionych w art. 217 Konstytucji. Określenie stawki może zgodnie z przytoczonymi przepisami nastąpić wyłącznie w drodze ustawy (R. Mastalski, Prawo podatkowe 6. wydanie, CH Beck, Warszawa 2011, s.76). Oznacza to, że powierzenie do kompetencji rad gmin możliwości ustalania stawek opłat jest sprzeczne z tymi zasadami.

Na etapie stosowania prawa, przepisy Konstytucji mogą być stosowane wprost (nie jest do tego potrzebny wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niekonstytucyjność przepisów ustawy). Oznacza to, iż ograny uprawnione do weryfikacji zgodności z prawem decyzji administracyjnych (samorządowe kolegium odwoławcze, WSA, NSA), w konkretnych sprawach, będą uprawnione do uchylania decyzji gmin określających zobowiązania właścicieli nieruchomości z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami – z powodu ich wadliwego (niezgodnego z zasadami wynikającymi z Konstytucji), a przez to nieskutecznego wprowadzenia. Sytuacja taka miała już miejsce m.in. w przypadku opłat za parkowanie na drogach publicznych (cytowany wyrok TK).

Opisywane zagadnienie stanowi poważną wadę ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wada ta może spowodować, że gminy nie będą mogły skutecznie egzekwować opłat za gospodarowanie odpadów. Zagadnienie to nie znalazło się jednak w projektach nowelizacji planowanych w styczniu 2013 r.

Powrót do góry